[2] 根据《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

三、基于宪法文本的宪法行动与互动 宪法文本要真正成为一个国家公共生活的基本准则，需要政治行动者，尤其是政治领袖真正用宪法来指引自己的行动，尤其是当这样做对自己来说并不便利的时候。[49]不过，随着它变成常设机构，对政府财权的监督力度也越来越强，这些都发生在汉密尔顿卸任之后。

[39]这虽然是劝说人们接受一部新宪法的修辞，但的确包含着一定的真理。第9款：……（7）除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。[21] 任职后，罗伯特·莫里斯曾经试图清偿国债。但这个方案无疾而终，因为要落实这个方案，就相当于要修改邦联条例，而邦联条例要求各州一致同意才能通过这类修正案。这种在当代金融市场十分常见的做法，在18世纪末是十分罕见的，而且冒着很大的风险。

因此，还债成了建立强大的联邦政府的主要动因之一。[22]其次，他于1782年7月29日向大陆会议主席约翰·汉森（John Hanson）提交了一份报告，这份后来被称为公共信用报告的文件，是汉密尔顿的第一份《公共信用报告》之前美国最重要的涉及公共财政问题的文件[23]。例如国务院可以行使规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令、提案、行政领导、行政管理、预算编制等二十项行政权力，其中每一个行政权力都有具体而详尽的内容。

法治发达国家都有统一的行政程序法，通过这样的行政程序法调整所有的具体行政行为乃至于抽象行政行为，这样就不会挂一漏万。所以，如何解决行政主体积极适用法律与严格以权力清单而为之，便是一对矛盾的事物。在中世纪，欧洲由一系列封建的联盟组成，罗马教廷则拥有复杂、高效的行政管理体制。只有当行政权付诸实施以后才能够由精神形态变为物质形态，才能由纸上的权力变为现实生活中的权力。

1999年的行政复议法同样沿用了滥用职权的概念，并将行政职权行使中的违法行为通过行政复议制度予以矫正。[3]广义上的行政法治包括内部行政法关系和外部行政法关系，我们通常所讲的行政权力，是就行政系统针对社会系统的权力而论之的，所以行政系统内部设置的权力即使没有法律依据的也不是本文研究的范畴。

它们实质上是三个层次，它们行使的权力从广度、强度和宽度上都存在巨大差异，而目前的政府组织法是对他们做同质化处理。也就是说，二者是一种辩证统一的关系。我国行政处罚法和行政强制法就确立了行政主体的两种最为典型的制裁方式，这两种制裁方式对行政相对人来讲都是比较激烈的。[6]由于传统上我国将行政法理解成行政管理法，因此在我国行政法体系中部门行政法典所占的比重是非常大的，至于其与一般行政法典是什么样的比例关系，我国学界鲜有研究。

我们要强调的是，行政系统的权力体系既体现于宪法典之中，也体现于政府组织法典之中，还有一部分则体现于部门行政法之中，总而言之它们都是有法律上的依据的。第二，强化权力设定的公众参与。[14]关保英：《行政法学(上)》，法律出版社2013年版，第253页。我们认为，要有效控制行政主体法外设定行政权力，既要吸收控权理论的科学内涵又要使行政控权日益技术化。

权力清单所列举的权力都是有法律依据的权力，都是应当向社会公布的权力，更为重要的是权力清单所列举的权力是对行政主体权力概念和范围的一个界定。因为通过行政制裁，行政主体可以对行政相对人的人身和财产进行处置，可以对行政相对人的其他权利进行处置等等。

与世界各国行政法发展的基本规律相契合。[11]权力的设定牵扯到行政相对人对义务的履行，根据依法行政原则，行政主体的任何义务设定行为都应当受到严格的法律限制，只有当行政主体行使自由裁量权时，才能考虑相应的法律原则。

可以让不特定的社会成员介入到论证过程中来，也可以让利害关系人介入到这个过程中来。行政主体法外设定行政权力则打乱了行政权力的体系构造，使整个行政权力体系处于一种失范的状态，其不仅否定了行政实在法的有机统一性，甚至破坏了我国宪法关于行政权力的基础和构成。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。同时行政系统要经常性的对社会系统尤其对公民、法人和其他社会组织发生作用，当其对社会系统和公民、法人和其他社会组织发生作用时，它的行为方式便是外部的。在现代法治国家，行政政策在大多数情况下都必须被纳入法律范畴，都必须被适当的贴上法律的标签，行政政策与法治的关系是交织在一起的，它的交织是通过行政机构体系这个载体完成的，尽管政治压力使得官僚的政策制定角色越来越不重要，并且使得官僚的诚实信徒角色越来越重要，但是政府官僚机构仍然处在一个强有力的政策制定地位上。法外设定的任何权力都必然体现公权的优势，这必然弱化私权在社会治理体系中的价值。

[23][英]伯特兰·罗素：《权力论》，吴友三译，商务印书馆1991版，第210页。[5]行使权力是对权力的一次性运用，而设定权力则将某种权力常态化，并使这种权力能够在以后的行政控制中反复运用。

行政主体法外设定行政权力与上世纪中期各个国家的政府管制具有一脉相承性，政府管制就是通过政府的公权行为来限制私权的逻辑过程。修改为：公民的合法的私有财产不受侵犯。

[1]行政职权与行政权力的关系究竟如何理解，在学界似乎是没有定论的，从我国行政法治实践的状况看，行政权力发生在具体的行政过程中，它往往对应不特定的主体和对象。在前一种设定权力的场合，行政主体能够提供所谓的法律上的依据，应当说诸多行政主体在进行法外设定权力时是经过了一定的法律论证的，而这样的论证是否有逻辑性则必然存疑。

我们所讲的行政实在法是就我国行政法规范体系而论之的，它既包括一般性的行政法典则和规范，也包括部门行政法典则和规范。[7]罗传贤：《行政程序法论》，五南图书出版股份有限公司2004年版，第11页。权力清单的制定在我国目前还处于起步阶段，但它隐藏的巨大的法治价值是不可忽视的，如果我们能够通过完整的行政法学理论将权力清单体系化、理论化、规范化，通过它来有效控制行政权力，有效控制行政主体法外设定行政权力都具有积极意义。既然如此，我们如果想有效控制法外设定权力就必须引起对权力行使的重视。

就我国目前行政法治的状况而论，行政主体法外设定行政权力的治理应当沿着下列路径展开。[16]该规定表明行政职权必须由行政实在法予以规定，我国宪法实质上也从一个侧面确认了职权法定原则，这可以从宪法第89条关于国务院行使职权的规定得到佐证。

[12]萧榕主编：《世界著名法典选编(行政法卷)》，中国民主法治出版社1997年版，第7页。[6]在现代法治国家立法机关对行政权的设定是相当谨慎的，哪怕是一个较小的行政权力的设定都应该具有行政实在法依据。

行政法通过对行政相对人权利的赋予，通过对行政主体义务的明晰化达到行政控权的目的。行政主体法外设定行政权力或者法内设定行政权力都是对私权的约束，当行政主体为自己设定行政权力时，哪怕这种权力具有法律上的依据也必须以法定程序而设定。

第一，强化职权法定原则的理论构造。二、行政机关不得在法律赋予的管辖权权限以外实施任何制裁、发布任何实体法、规章和命令。例如，某市规划部门就制定了这样的权力清单，[10]这些权力清单所清理出来的权力基本上都能归入管理权的范畴。在现代行政法理论中，职权法定原则也是依法行政原则的基本构成要素。

[10]权力清单在行政法治体系中究竟处于什么样的地位？它是一项行政实体法制度？还是一项行政程序规则？这些问题均需要我们从理论上和制度上予以明晰。如果从我国行政法治体系的构建来看，这种比例关系应当保持一定的科学性。

职权法定原则已经被我国行政法制度所认可，也被我国学界所普遍接受，但是就我国行政法治发展而论，职权法定原则还仅仅停留在法律原则的层面上，即是说，我们对职权法定原则的内容构造还存在较大的缺陷。权力清单制度已经被国务院所认可，以国务院的相关规定，地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门都应当将权力通过清单的方式梳理出来。

权力行使的关键在于行政主体通过行政权力对行政相对人产生合理的影响。我们注意到，国务院近年来强调行政系统权力清单的制定和梳理，而权力清单主要制约的就是行政管理权，这可以从目前权力清单的内容得到证实。